王莽其实只需加以安抚，妥善安置，是完全可以解决最初的农民起义问题，但王莽在改革上的纸上谈兵、书生意气、儒生迂腐也放到了解决兵事上。在最初王莽对于各地蜂涌的民变看成是普通匪患，由各郡县地方部队解决。而到后面又视为猛虎，于地皇元年（20年）实施各级政府军政一体化，强力镇压，最终导致了农民起义的全面激化。
在众多农民起义军中，赤眉、绿林脱颖而出，成为一南一北势力最大的两股力量。
天凤五年（18年）琅琊人樊崇在莒县带领着数百名吃不上饭的穷哥们儿起义。之后转战泰山地区，相比较其他的农民义军，樊崇的队伍有比较简单的组织结构（三老、从事、卒史三级官职），队伍纪律也相对严明（杀人者死、伤人者创），很快发展壮大，徐宣、谢禄、杨音等部继续加入，成为了东方实力最为强大的一支农民队伍。地皇三年（22年）冬，赤眉军在成昌聚（今山东东平西）大败太师王匡、更始将军廉丹率领的十万大军，向王莽政权宣告，新朝末年的义军们，已经不是所谓的流寇残余，他们具备了大规模作战的实力。
而南方，被称为绿林军的义军吸引着人们的目光。天凤四年（18年），荆州大旱，百姓纷纷跑入野泽挖野菜为食，人多菜少，难免发生纠纷。这时候，两名叫王匡、王凤的新市人出面为大家义务担当调停解决纠纷，成为了灾民们的领袖。
野菜总会挖完，而苦难却未结束。王匡、王凤带领灾民走出野泽，选择掠食，队伍不断壮大。王匡、王凤带领着部队来到了绿林山，成为了绿林好汉，绿林军正式成为这支队伍的注册商标。
到地皇二年（21年）时，王匡、王凤的绿林军已经发展到五万余人，一次次打败了王莽军的攻击。然而这支蒸蒸日上的队伍却遇到了一场意想不到的打击——瘟疫，有近一半的义军死于这场突降的灾难中。为了迅速恢复实力，王匡、王凤决定走出绿林，分兵发展。王常、成丹率部入南郡（今湖北江陵），称“下江兵”；王匡、王凤、马武率一部入南阳郡（今河南南阳），称为“新市兵”。分兵迅速让绿林军扩大，其他起义军也迅速走到绿林军这块招牌下，平林人陈牧、廖湛率部加入，称为平林军；而春陵（今湖北枣阳）举着刘姓宗室招牌的刘、刘秀兄